Fotovoltaico a terra nei campi, la Consulta conferma i limiti: tutela del suolo compatibile con la transizione energetica

La transizione energetica non comporta automaticamente la prevalenza degli impianti da fonti rinnovabili su ogni altro interesse tutelato dalla Costituzione. Anche il suolo agricolo, il paesaggio rurale, la biodiversità e la continuità delle coltivazioni rappresentano valori che il legislatore può proteggere introducendo limiti alla diffusione del fotovoltaico. È questo il principio che emerge dalla sentenza numero 127 del 2026, con la quale la Corte costituzionale ha respinto le questioni sollevate dal TAR del Lazio contro le norme che limitavano l’installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra nelle aree classificate agricole.

La Corte costituzionale conferma i limiti al fotovoltaico a terra nei campi, tutelando suolo agricolo, paesaggio e agrivoltaico avanzato.

I giudici costituzionali hanno dichiarato non fondate tutte le censure formulate in riferimento agli articoli 3, 9, 11 e 117 della Costituzione. Sono quindi rimaste indenni dal giudizio della Consulta le disposizioni contenute nell’articolo 5, commi 1 e 2, del decreto-legge 63 del 2024, convertito nella legge 101 dello stesso anno, e nell’articolo 2, comma 2, del decreto legislativo 190 del 2024.

Il ricorso delle aziende attive nelle energie rinnovabili

La controversia nasce da quattro procedimenti promossi davanti al TAR Lazio da alcune società attive nella produzione di energia da fonte solare.

Le imprese avevano contestato il decreto ministeriale del 21 giugno 2024 relativo all’individuazione delle aree idonee agli impianti rinnovabili, sostenendo che la disciplina avrebbe impedito la realizzazione di alcuni progetti di agrivoltaico non avanzato.

Questa tipologia di impianto prevede la presenza di pannelli collocati direttamente o prevalentemente al livello del terreno. Secondo il TAR, tali progetti rientravano nel divieto previsto dalla legge, diversamente dagli impianti agrivoltaici avanzati dotati di moduli sopraelevati.

Secondo il giudice amministrativo, il divieto introdotto nel 2024 avrebbe potuto sottrarre una parte molto ampia del territorio nazionale allo sviluppo del fotovoltaico, ostacolando il conseguimento degli obiettivi europei sulla riduzione delle emissioni e sulla crescita delle fonti energetiche rinnovabili.

Il TAR riteneva inoltre che la norma attribuisse alla protezione dei terreni agricoli una prevalenza eccessiva, senza distinguere tra fondi realmente coltivati, superfici abbandonate, aree degradate o terreni destinati a produzioni di particolare pregio.

Il divieto riguarda soltanto i pannelli collocati a terra

La Corte costituzionale ha ricostruito la questione da una prospettiva differente. La normativa contestata, hanno sottolineato i giudici, non introduceva un divieto generalizzato di produrre energia solare nelle campagne.

La limitazione riguardava esclusivamente gli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra, considerati maggiormente incidenti sulla disponibilità e sulla funzionalità del terreno agricolo.

Continuavano invece a essere consentiti gli impianti agrivoltaici dotati di pannelli non collocati direttamente sul suolo e installati a un’altezza compatibile con lo svolgimento delle attività colturali e pastorali.

La distinzione decisiva non riguarda quindi la semplice presenza di un impianto fotovoltaico in una zona agricola, ma le sue caratteristiche tecniche e la possibilità di mantenere concretamente la produzione agricola.

Agrivoltaico avanzato consentito nelle aree agricole

Secondo la Consulta, gli impianti agrivoltaici avanzati possono essere realizzati sui terreni agricoli quando i pannelli sono collocati in posizione elevata e le strutture permettono di continuare le coltivazioni, il pascolo e le altre attività produttive.

La legge non fornisce una definizione estremamente dettagliata dell’espressione “moduli collocati a terra”. Questa indeterminatezza, tuttavia, non rende incostituzionale la disposizione.

Il significato della norma può essere ricostruito a partire dalla sua finalità: limitare il consumo del suolo agricolo e impedire che l’installazione dei pannelli comprometta la prosecuzione delle coltivazioni o delle attività pastorali.

Spetterà quindi alle amministrazioni e, in caso di controversia, ai giudici verificare le caratteristiche dei singoli progetti, interpretando la disposizione secondo il significato comune delle parole e tenendo conto della funzione agricola che deve essere preservata.

Le eccezioni previste per cave, discariche e aree industriali

La sentenza ricorda inoltre che il regime esaminato non era privo di eccezioni. La normativa consentiva l’installazione di pannelli a terra in alcune aree già trasformate, degradate o infrastrutturate.

Tra queste rientravano cave e miniere cessate, discariche chiuse o ripristinate, siti industriali e aree vicine agli stabilimenti, spazi appartenenti alle infrastrutture ferroviarie, sedimi aeroportuali, aree adiacenti alla rete autostradale e zone nelle quali erano già presenti impianti della stessa fonte.

Erano previste deroghe anche per determinati interventi sugli impianti esistenti, per le comunità energetiche rinnovabili e per i progetti collegati al PNRR o al Piano nazionale complementare.

Restavano inoltre tutelate le procedure amministrative già avviate prima dell’entrata in vigore del divieto.

Nessuna prova del rischio per gli obiettivi europei

Proprio l’esistenza di questo sistema articolato di deroghe ha impedito, secondo la Corte, di considerare la disciplina come una preclusione assoluta.

Il TAR Lazio non avrebbe dimostrato in maniera concreta che le aree ancora disponibili, insieme alla possibilità di realizzare impianti agrivoltaici sopraelevati, fossero insufficienti per rispettare gli impegni europei in materia di energie rinnovabili.

La semplice affermazione secondo cui circa la metà del territorio italiano è classificata come agricola non è stata ritenuta sufficiente. Per sostenere l’incostituzionalità della norma sarebbe stato necessario documentare un rapporto diretto tra il divieto e l’impossibilità di raggiungere gli obiettivi energetici nazionali ed europei.

La Consulta non ha individuato argomentazioni capaci di dimostrare che le possibilità residue di utilizzo dei terreni agricoli fossero così limitate da compromettere il conseguimento dei traguardi europei sulle rinnovabili.

Transizione energetica e protezione del territorio

La decisione affronta uno dei nodi centrali delle politiche ambientali contemporanee: il rapporto fra decarbonizzazione e protezione del territorio.

La diffusione delle rinnovabili rappresenta certamente uno degli strumenti fondamentali per ridurre le emissioni di gas serra, ma non costituisce un interesse privo di limiti. La stessa tutela dell’ambiente comprende valori differenti, che possono entrare in tensione tra loro.

Da una parte vi sono la produzione di energia pulita e il contrasto al cambiamento climatico. Dall’altra si collocano la salvaguardia del paesaggio agrario, delle colture, degli ecosistemi, della fertilità dei terreni e della sicurezza alimentare.

La Costituzione non impone che uno di questi interessi prevalga sempre sugli altri. Richiede, piuttosto, una valutazione complessiva e un bilanciamento ragionevole.

Il suolo agricolo è una risorsa limitata e non rinnovabile

La Corte richiama in questo quadro la direttiva europea 2025/2360 sul monitoraggio e la resilienza del suolo, che considera il terreno una risorsa vitale, limitata e non rinnovabile su scala umana.

La normativa europea mira a migliorare la salute dei suoli e a prevenirne il degrado, con l’obiettivo di raggiungere condizioni di maggiore salubrità e resilienza entro il 2050.

Secondo i dati riportati nella sentenza, una quota compresa tra il 60 e il 70 per cento dei suoli europei risulta deteriorata o interessata da processi di progressivo degrado.

Il richiamo è significativo perché dimostra come le politiche europee non siano orientate soltanto ad aumentare la produzione energetica da fonti rinnovabili.

Accanto a questa priorità esiste anche l’esigenza di ridurre il consumo di suolo, proteggere la biodiversità, conservare la capacità produttiva dei terreni e rafforzare la sicurezza alimentare.

Il bilanciamento del legislatore supera il giudizio di ragionevolezza

Per la Consulta, il legislatore italiano ha operato un bilanciamento non manifestamente irragionevole.

La scelta di favorire nelle campagne le tecnologie che consentono la convivenza tra agricoltura ed energia risponde alla necessità di evitare trasformazioni difficilmente reversibili.

Un impianto con pannelli sistemati direttamente sul terreno può infatti sottrarre superficie alle coltivazioni, modificare il paesaggio, ridurre la biodiversità e frammentare gli spazi rurali.

L’interesse alla realizzazione degli impianti energetici da fonti rinnovabili non può essere considerato automaticamente prevalente sulla tutela del paesaggio e delle coltivazioni. Il concetto costituzionale di paesaggio comprende infatti anche il paesaggio agrario.

La norma supera anche il test di proporzionalità

La disciplina ha superato anche il test di proporzionalità, basato sulla verifica dell’idoneità, della necessità e dell’adeguatezza della misura adottata.

La limitazione è stata considerata idonea perché interviene sulla tutela di una risorsa scarsa, rappresentata dal terreno agricolo.

È stata giudicata necessaria perché la protezione delle coltivazioni sarebbe difficilmente compatibile con una diffusione indiscriminata dei pannelli direttamente sul suolo.

Infine, il sacrificio imposto agli operatori economici non è stato ritenuto eccessivo, poiché le imprese possono orientare gli investimenti verso sistemi agrivoltaici con moduli sopraelevati.

Secondo la Corte, il divieto non determina quindi una preclusione assoluta alla produzione di energia solare, ma esclude soltanto una tecnologia particolarmente gravosa sotto il profilo del consumo di suolo.

La classificazione agricola vale anche per i terreni non coltivati

Un ulteriore passaggio della sentenza riguarda la classificazione urbanistica dei terreni.

Il TAR riteneva irragionevole applicare il divieto sulla base della semplice destinazione agricola prevista dai piani comunali, senza verificare se il fondo fosse effettivamente coltivato.

Anche questa censura è stata respinta. Secondo la Corte, la legge deve fondarsi su criteri giuridici sufficientemente certi e non su condizioni contingenti, difficili da accertare e suscettibili di cambiare nel tempo.

Un terreno momentaneamente incolto, abbandonato o degradato potrebbe tornare a essere utilizzato per finalità agricole. La pianificazione urbanistica esprime pertanto non soltanto l’uso attuale dell’area, ma anche la sua potenzialità futura.

La classificazione come zona agricola svolge inoltre una funzione di governo del territorio: serve a contenere l’espansione di opere residenziali o produttive non collegate all’agricoltura e a preservare l’assetto complessivo dei luoghi.

Non è quindi indispensabile che ogni terreno classificato come agricolo ospiti già coltivazioni attive. È sufficiente che conservi un’astratta e concreta possibilità di impiego agricolo.

La tutela non riguarda soltanto le colture di pregio

La protezione del suolo non può essere limitata ai soli terreni interessati da produzioni DOP, IGP, biologiche o tradizionali di particolare pregio.

Anche le colture ordinarie, i pascoli e gli utilizzi agricoli meno redditizi contribuiscono alla tutela del paesaggio, alla produzione alimentare e alla conservazione delle risorse territoriali.

Un fondo oggi destinato a una coltivazione comune potrebbe inoltre essere impiegato in futuro per produzioni di maggiore qualità. La sua trasformazione stabile attraverso impianti collocati a terra potrebbe compromettere questa possibilità.

Il valore agricolo protetto dalla normativa riguarda quindi non soltanto le eccellenze agroalimentari, ma anche le colture comuni e gli utilizzi tradizionali del territorio.

Le nuove regole per gli impianti agrivoltaici

Nel frattempo, il quadro normativo è cambiato. Il precedente articolo 20 del decreto legislativo 199 del 2021 è stato sostituito dalla disciplina contenuta nell’articolo 11-bis del decreto legislativo 190 del 2024, introdotto dal decreto-legge 175 del 2025 e modificato durante la conversione nella legge 4 del 2026.

La normativa attualmente vigente conferma il limite per gli impianti fotovoltaici a terra nelle zone agricole, ma stabilisce espressamente che è sempre consentita l’installazione di impianti agrivoltaici con moduli adeguatamente elevati dal terreno.

Il proponente deve inoltre presentare una dichiarazione asseverata, sottoscritta da un professionista abilitato, che attesti la capacità del progetto di conservare almeno l’80 per cento della produzione lorda vendibile dell’attività agricola.

Le conseguenze per imprese, progettisti e amministrazioni

La Corte non ha trasferito automaticamente il giudizio di costituzionalità sulla nuova disciplina, perché le modifiche introdotte dal legislatore sono state considerate rilevanti e non puramente formali.

La sentenza riguarda quindi direttamente il regime applicabile ai procedimenti originari. Le sue argomentazioni, tuttavia, rafforzano l’impostazione seguita dalla normativa più recente: nelle aree agricole il fotovoltaico non è escluso, ma deve essere progettato in modo da evitare la sostanziale espulsione delle coltivazioni.

Per imprese, tecnici e amministrazioni diventa ancora più centrale la qualità progettuale degli interventi.

Non sarà sufficiente qualificare formalmente un impianto come agrivoltaico. Occorrerà dimostrare che l’altezza dei moduli, le distanze, la disposizione delle strutture e l’organizzazione delle attività permettano una reale continuità agricola.

Rimangono pertanto aperte alcune questioni applicative, soprattutto nella definizione concreta del concetto di pannelli “adeguatamente elevati” e nella valutazione della produttività agricola conservata.

La direzione indicata dalla Consulta

La sentenza 127 del 2026 non arresta lo sviluppo dell’energia solare, ma indica la direzione lungo la quale dovrà procedere.

La crescita delle rinnovabili resta un obiettivo prioritario, purché non venga perseguita attraverso il consumo indiscriminato delle superfici agricole.

Il modello favorito è quello dell’agrivoltaico avanzato, capace almeno in linea teorica di integrare produzione energetica, coltivazioni, allevamento e tecnologie di precisione.

La pronuncia consegna quindi al legislatore e agli operatori un principio preciso: la transizione ecologica non coincide soltanto con la costruzione di nuovi impianti.

Significa anche proteggere le risorse naturali sulle quali si fondano l’agricoltura, il paesaggio e la sicurezza alimentare. Nel confronto tra pannelli e campi non deve necessariamente esserci un vincitore e un perdente, ma una soluzione tecnologica e normativa in grado di far convivere entrambe le esigenze.

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