Abusi edilizi e stato legittimo, quando il Comune può ordinare la demolizione

Il tema degli abusi edilizi continua a essere uno dei più delicati nel rapporto tra cittadini, professionisti tecnici e pubblica amministrazione. Quando un Comune contesta la presenza di opere realizzate senza permesso di costruire, in difformità dal titolo edilizio o in assenza di autorizzazione paesaggistica, la conseguenza può essere pesante: ordine di demolizione, ripristino dello stato dei luoghi, sanzioni amministrative e, nei casi più gravi, anche possibili profili penali.

La giurisprudenza amministrativa, però, ribadisce un principio decisivo. Il potere repressivo dell’amministrazione esiste, è forte e resta centrale nella tutela del territorio, ma non può essere esercitato in modo automatico. Prima di ordinare la demolizione di opere edilizie o annullare una sanatoria edilizia ormai consolidata, il Comune deve ricostruire correttamente i fatti, valutare la documentazione disponibile e motivare il provvedimento in modo coerente.

È questo il filo conduttore che emerge da due decisioni recenti: la sentenza TAR Veneto n. 1389/2026 e la sentenza TAR Lazio n. 12415/2026. Due casi diversi, ma accomunati dallo stesso nodo: senza una prova solida dell’abuso, l’ordinanza comunale rischia di non reggere.

Abusi edilizi e stato legittimo: quando il Comune può ordinare demolizioni e quando servono prove solide, istruttoria completa e motivazione.

Nel caso esaminato dal TAR Veneto, il Comune di Treviso aveva adottato un’ordinanza di demolizione nei confronti di alcune parti di un immobile situato in via Vittorino da Feltre. Il provvedimento riguardava quattro porzioni dell’edificio, compresi corpi di fabbrica retrostanti l’abitazione principale e manufatti accessori, ritenuti abusivi e collocati in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico.

L’amministrazione aveva contestato la presenza di opere realizzate, secondo la propria ricostruzione, in assenza di titolo edilizio e di autorizzazione paesaggistica. I proprietari, però, avevano prodotto documenti storici risalenti al 1924, tra cui il certificato di abitabilità e l’istanza collegata al rilascio del titolo originario, sostenendo che l’immobile avesse una legittimazione edilizia risalente.

Il punto decisivo non era soltanto stabilire se le opere fossero presenti o meno, ma capire se il Comune avesse dimostrato davvero la loro abusività. Secondo il TAR, l’amministrazione non può fondare un ordine di demolizione su una ricostruzione incompleta, soprattutto quando il privato produce documentazione storica idonea a mettere in discussione la tesi dell’abuso.

Perché lo stato legittimo dell’immobile è decisivo

La sentenza richiama un tema ormai centrale nel diritto edilizio: lo stato legittimo dell’immobile. Con questa espressione si indica la condizione giuridico-edilizia dell’edificio, ricostruita attraverso i titoli abilitativi che ne hanno consentito la realizzazione o le successive trasformazioni.

Il DPR 380/2001, Testo Unico dell’Edilizia, distingue le diverse categorie di intervento, dalla manutenzione ordinaria alla manutenzione straordinaria, dal restauro e risanamento conservativo alla ristrutturazione edilizia, fino agli interventi di nuova costruzione. Questa classificazione è fondamentale perché da essa dipende il titolo necessario per realizzare i lavori.

Nel caso di immobili molto datati, però, la ricostruzione dello stato legittimo può essere complessa. I titoli possono non essere più disponibili, gli archivi comunali possono essere incompleti e le planimetrie storiche possono non coincidere perfettamente con lo stato attuale. Proprio per questo, quando il privato produce un principio di prova serio, l’amministrazione non può ignorarlo o superarlo con affermazioni generiche.

Il Comune deve indicare quali opere sono abusive, perché sono abusive, rispetto a quale titolo risultano difformi e quale norma viene applicata. In mancanza di questi elementi, l’ordinanza di demolizione può essere censurata per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti o motivazione insufficiente.

Quando l’ordinanza di demolizione rischia l’annullamento

L’ordine di demolizione è un atto vincolato quando l’abuso è accertato, ma l’accertamento deve essere serio e completo. Non basta affermare che un’opera non risulta assentita. Serve dimostrare il rapporto tra lo stato attuale dell’immobile, i titoli edilizi disponibili e la disciplina urbanistica applicabile.

Il Comune deve descrivere le opere contestate, indicare il titolo mancante o la difformità rispetto al titolo esistente, spiegare il percorso logico seguito e dimostrare che l’intervento rientra tra quelli sanzionabili con la rimessione in pristino.

Quando invece l’amministrazione non riesce a confrontare in modo attendibile lo stato attuale dell’immobile con il titolo originario, soprattutto se il titolo è antico e non più reperibile, il provvedimento demolitorio rischia di essere annullato dal giudice amministrativo.

Il caso deciso dal TAR Lazio

La sentenza TAR Lazio n. 12415/2026 affronta un tema diverso ma collegato: l’annullamento in autotutela di una concessione edilizia in sanatoria.

Il caso nasce nel Comune di Santa Marinella. L’amministrazione aveva annullato una concessione edilizia in sanatoria rilasciata nel 1999 a favore di una società titolare di un complesso immobiliare destinato ad attività di ristorazione. La sanatoria aveva autorizzato una superficie utile di 165,35 metri quadrati e una superficie accessoria di 185,97 metri quadrati, qualificata come tettoia a struttura leggera con funzione pertinenziale.

Secondo il Comune, la sanatoria sarebbe stata viziata perché la struttura effettivamente rilevata non corrispondeva a quella descritta nella domanda. Il problema riguardava, in particolare, la trasformazione della tettoia in un volume chiuso, attraverso tamponamenti laterali e modifiche alla copertura.

Anche qui, però, il TAR ha spostato l’attenzione dal risultato materiale alla prova. La questione decisiva era stabilire se la tettoia fosse già chiusa nel 1999, al momento della sanatoria, oppure se la chiusura fosse stata realizzata successivamente.

I limiti dell’autotutela edilizia

L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio favorevole al privato è disciplinato dall’articolo 21-nonies della legge 241/1990. La pubblica amministrazione può annullare un proprio atto illegittimo, ma deve rispettare precisi limiti: valutazione dell’interesse pubblico, considerazione dell’affidamento del privato e rispetto di un termine ragionevole.

Esiste un’eccezione importante. Il limite temporale può non operare quando il provvedimento è stato ottenuto sulla base di false rappresentazioni dei fatti. Ma proprio perché si tratta di un’eccezione, la falsità originaria deve essere dimostrata dall’amministrazione.

Nel caso deciso dal TAR Lazio, il giudice ha ritenuto insufficiente la ricostruzione del Comune. La successiva presenza di tamponamenti laterali non bastava, da sola, a provare che la struttura fosse già chiusa al momento della sanatoria. Una difformità rilevata molti anni dopo può dimostrare lo stato attuale dell’immobile, ma non necessariamente lo stato dell’immobile al momento della domanda di condono o sanatoria.

Il peso dell’affidamento del privato

La decisione del TAR Lazio è rilevante perché mette al centro il tema dell’affidamento legittimo. Una sanatoria rilasciata da molti anni non diventa intoccabile in assoluto, ma non può essere cancellata con leggerezza.

Se il Comune ritiene che il titolo sia stato ottenuto grazie a una rappresentazione falsa dello stato dei luoghi, deve dimostrare che la falsità era presente fin dall’origine. Non basta rilevare oggi una difformità. Bisogna collocarla nel tempo, stabilire quando è stata realizzata e spiegare perché essa incide sulla validità del titolo edilizio.

Questo principio è particolarmente importante nei casi di immobili commerciali, attività di ristorazione, strutture ricettive o immobili oggetto di condono. Un intervento successivo alla sanatoria può essere sanzionato autonomamente, ma non sempre giustifica l’annullamento dell’intero titolo originario.

Permesso di costruire e sanatoria edilizia

Il quadro normativo resta quello del DPR 380/2001. Il Testo Unico dell’Edilizia stabilisce quali interventi richiedono il permesso di costruire e disciplina le conseguenze degli interventi eseguiti senza titolo o in difformità.

Gli interventi di nuova costruzione, quelli di ristrutturazione urbanistica e alcune forme di ristrutturazione edilizia pesante sono subordinati al permesso di costruire. Per gli immobili sottoposti a tutela paesaggistica, la disciplina è ancora più rigorosa, soprattutto quando l’intervento modifica sagoma, prospetti, volumetria o caratteristiche planivolumetriche dell’edificio.

Quando le opere sono realizzate senza titolo o in difformità, il Comune può ordinare la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi. In alcuni casi, il responsabile dell’abuso o l’attuale proprietario possono chiedere il permesso in sanatoria, purché l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia richiesta dalla legge.

La sanatoria, però, non è un condono automatico. Richiede verifiche tecniche puntuali, documentazione coerente e una valutazione rigorosa della conformità dell’intervento. Anche per questo la fase istruttoria è determinante.

Cosa devono fare proprietari e tecnici

Le due pronunce hanno un impatto pratico significativo. Per i proprietari, confermano che non sempre un’ordinanza comunale è inattaccabile. Quando esistono documenti storici, certificati di abitabilità, pratiche edilizie, elaborati catastali, fotografie d’epoca o condoni precedenti, questi elementi possono diventare decisivi per difendere la legittimità dell’immobile.

Per tecnici, geometri, architetti e ingegneri, il messaggio è ancora più operativo: prima di presentare una pratica edilizia, acquistare un immobile, avviare una ristrutturazione o rispondere a una contestazione comunale, è necessario ricostruire con precisione la storia urbanistico-edilizia dell’edificio.

Non basta guardare la planimetria catastale attuale. Serve verificare titoli abilitativi, licenze edilizie, concessioni, permessi di costruire, condoni, agibilità, varianti, pratiche di sanatoria, eventuali vincoli paesaggistici e documentazione fotografica storica.

La documentazione storica può essere decisiva

Uno degli aspetti più interessanti delle sentenze è il valore attribuito alla documentazione storica. Nel caso veneto, il certificato di abitabilità del 1924 e l’istanza collegata al titolo originario hanno assunto un peso rilevante nella ricostruzione dello stato legittimo. Nel caso laziale, gli elaborati del condono e la domanda di sanatoria hanno contribuito a escludere, in assenza di prova contraria, la falsità originaria contestata dal Comune.

Questo significa che, soprattutto per immobili datati, la ricerca documentale non è un passaggio formale. È una vera attività tecnica e giuridica. Un vecchio certificato, una fotografia, una planimetria, un atto di compravendita o una pratica edilizia archiviata possono incidere sull’esito di un procedimento sanzionatorio.

Cosa emerge dalle sentenze?

Le sentenze non ridimensionano il potere dei Comuni nella repressione degli abusi edilizi. Al contrario, confermano che l’amministrazione può e deve intervenire quando vi sono opere illegittime, soprattutto in presenza di vincoli urbanistici, edilizi o paesaggistici.

Il punto è un altro: il potere deve essere esercitato correttamente. La demolizione non può poggiare su presunzioni fragili. L’autotutela non può trasformarsi in un rimedio tardivo per cancellare titoli consolidati senza una prova rigorosa. La sanatoria edilizia non può essere rimessa in discussione dopo anni se l’amministrazione non dimostra la falsità originaria della domanda.

In conclusione, il principio che emerge è chiaro: il Comune può reprimere gli abusi, ma deve farlo con un’istruttoria completa, una motivazione solida e una ricostruzione attendibile dello stato legittimo dell’immobile. Senza questi elementi, anche un’ordinanza di demolizione o un annullamento di sanatoria possono essere annullati dal giudice amministrativo.

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